Чи успішна Україна у впровадженні реформ, прописаних в Угоді про асоціацію з ЄС?
Наприкінці минулого тижня Офіс віце-прем’єра з питань європейської та євроатлантичної інтеграції публічно презентував громадськості звіт про виконання Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом у 2017 році.
Урядовці вважають, що завдання, поставлені в Угоді про асоціацію зі строком виконання у 2017 році, були виконані в середньому на 41%.
Уряд вперше вдався до кількісного виміру євроінтеграційного прогресу України, обмежившись лише 2017 роком.
Також немає оприлюдненої методології розрахунку цих 42% прогресу, публічного доступу до урядової моніторингової системи “Пульс Угоди” та навіть до оприлюдненого нового Плану заходів з виконання Угоди про асоціацію, затвердженого Кабміном ще 25 жовтня минулого року.
Наскільки достовірною є цифра у 42%?
Базуючись на результатах альтернативного урядового моніторингу, що здійснюється Українським центром європейської політики в рамках системи “Навігатор Угоди”, спробуємо дати відповіді на два запитання:
Скільки з усього масиву урядових завдань можна вважати виконаними, починаючи від старту тимчасового застосування Угоди з листопада 2014 року?
Чи є достатнім досягнутий темп виконання Угоди для того, щоб Україна встигла виконати всі зобов’язання до 2025 року, як це передбачено додатками до Угоди?
Із 862 завдань відповідно до Розділів IV і V Угоди (та їхніх додатків), а також останніх доступних версій урядових планів імплементації за три з лишком роки (2014-2018 років) виконано лише 113 завдань. Тому загальний прогрес у виконанні Угоди про асоціацію станом на сьогодні складає лише 13%.
Чи є цей темп виконання Угоди прийнятним для досягнення кінцевого строку виконання у 2025 році? Відповідь буде невтішною – виконання Угоди здійснюється дуже повільно. Якщо припустити, що в середньому Україна буде виконувати до 40 завдань на рік, то
Угоду ми виконаємо лише у 2035 році, тобто із запізненням на 10 років.
Якщо розглядати окремі сфери, то прогрес є різним. Умовно – це три групи:
– Сектори, в яких було досягнуто відчутних успіхів (або виконано більше 50% поставлених завдань);
– Сектори, в яких було зафіксовано перші успіхи (або ж виконано хоча б 1-2 завдання);
– Сектори, робота із виконання завдань в яких “застрягла” (не виконано жодного завдання, незважаючи на певні спроби це зробити).
Розглянемо найбільш показові випадки в розрізі окремих секторів.
Технічні бар’єри у торгівлі
Цей сектор може похвалитися найкращими результатами і з точки зору адаптації законодавства, і запровадження нових норм у практику.
Вимоги відповідних нормативно-правових актів ЄС до одиниць виміру, вимог для акредитації та ринкового нагляду, безпечності продукції, відповідальності за дефектну продукцію та системи маркетингу продукції були повністю імплементовані до національного законодавства.
Триває робота із затвердження нових технічних регламентів і стандартів, а також підготовка до підписання АСАА (угод про оцінку відповідності та прийнятність промислових товарів) у трьох секторах – машин, низьковольтного обладнання та електромагнітної сумісності).
Енергетика
За три роки найбільшого прогресу було досягнуто у секторах газу, електроенергії та енергоефективності. Зокрема, прийнято рамкове законодавство, необхідне для імплементації відповідних норм ЄС.
Однак необхідні зміни у секторах ядерної енергетики, видобування вуглеводнів та нафти досі потребують затвердження на рівні закону.
Проте є численні проблеми: розділення вертикально-інтегрованої компанії НАК “Нафтогаз України”, створення незалежного регулятора, а також відкриття для конкуренції сегменту роздрібної торгівлі природним газом та реформування системи житлово-комунальних субсидій для населення.
Держзакупівлі
Сектор державних закупівель також є одним із успішних кейсів адаптації до норм ЄС, оскільки більшість зобов’язань відповідно до УА тут виконується без порушення строків та якості.
Після ухвалення закону “Про державні закупівлі” запроваджено стандарти, що регулюють процес укладання державних контрактів, а також прийнято базовий програмний документ “Дорожня карта у сфері державних закупівель”.
Окрім того, визначені вимоги до процесу укладання договорів про закупівлі, проведено інституційне розділення повноважень між МЕРТ та Антимонопольним комітетом України (АМКУ) як органами, де перший має визначати державну політику у сфері державних закупівель, а другий – переглядати рішення замовників.
Сфера оподаткування
При ухваленні чинної нині редакції Митного кодексу вже було враховано більшість вимог ЄС про звільнення від податку на додану вартість і мита на товари, що ввозяться особами, які подорожують з третіх країн, а також вимоги щодо кодифікації і стягнення акцизного збору з тютюнових виробів.
Однак для забезпечення повної уніфікації національних норм із вимогами ЄС необхідно внести чергові правки до Митного кодексу.
Митниця
Темпи імплементації зобов’язань у митній сфері є найповільнішими з-поміж інших сфер, передбачених в Угоді про асоціацію.
Проте нормотворчі зрушення все ж відбуваються, у Верховній раді на розгляді перебувають п’ять євроінтеграційних законопроектів, що мають адаптувати національне митне законодавство до норм ЄС. Втім, вони вже більше двох років “відлежуються” у парламенті, хоча, за попередніми оцінками експертів, їхня якість є цілком задовільною.
Їхні положення здебільшого спрямовані на забезпечення відповідності положень Митного кодексу України Митному кодексу ЄС (UCC), а також важливі для приєднання до Конвенцій про єдиний режим транзиту та спрощення формальностей у торгівлі товарами.
Діяльність компаній
Прогрес виконання зобов’язань у сфері діяльності компаній можна віднести до категорії “частково успішних”, хоча з деякими застереженнями.
Станом на 2018 рік відбулась адаптація українського законодавства в частині бухгалтерського обліку та аудиту шляхом прийняття змін до закону про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні, а також підписання законопроекту про аудит фінансової звітності та аудиторську діяльність.
Аналіз зазначених законів дає можливість констатувати, що імплементація основних положень європейського законодавства щодо спрощення фінансової звітності дійсно відбувається.
Значно гіршою є ситуація із захистом прав акціонерів, адже найбільш ключові моменти діяльності акціонерних компаній, що врегульовані українським законодавством, не відповідають європейським вимогам.
Захист прав споживачів
Наближення законодавства України до вимог Європейського Союзу щодо захисту прав споживачів теж відбулось не в повному обсязі. Хоча було досягнуто прогресу в адаптації директиви стосовно товарів, які становлять загрозу для здоров’я та безпеки споживачів, а також директиви, що стосується захисту прав споживачів під час зазначення цін на товари, що пропонуються споживачам.
До досягнень теж можна віднести прийняття законів про споживче кредитування та про електронну комерцію. Також прогресивними законодавчими змінами в даній сфері є прийняття законопроектів, що вносять зміни до законодавства у сфері захисту прав споживачів (№5548), щодо удосконалення захисту прав споживачів фінансових послуг (№2456), а також внесення змін до закону про туризм (№7300).
Соціальна політика
Позитивні тенденції стосуються тих питань, у яких українське законодавство ще до підписання Угоди про асоціацію враховувало мінімальні стандарти, передбачені актами ЄС.
Наприклад, загальні засади створення безпечних і здорових умов праці усіх працівників, забезпечення безпечних і здорових умов праці та захист вагітних жінок, породіль і годувальниць, принципу однакового ставлення до чоловіків та жінок у створенні загальних рамок соціального забезпечення, а також частково положення про захист прав працівників у разі зміни власника бізнесу та про інформування та консультації.
Однак існує проблема з впровадженням актів ЄС у законодавство України з охорони праці, де не адаптовано до вимог ЄС жодного стандарту щодо безпеки та гігієни працівників. Також є труднощі з ухваленням зареєстрованого у парламенті проекту Трудового кодексу України, що охоплює значне коло питань, які є предметом регулювання актами ЄС.
Навколишнє середовище
Прийнято рамкове законодавство у сфері оцінки впливу на довкілля, що має покращити процедуру доступу громадськості до екологічної інформації, а також закон і декілька підзаконних актів, які вносять зміни до механізму управління водними ресурсами за басейновим принципом.
В інших же підсекторах навколишнього середовища процес адаптації майже не рухається. У сфері охорони природи Україна мала виконати зобов’язання щодо збереження диких птахів. Цього не сталося, як і виконання інших зобов’язань у сферах управління довкіллям та інтеграції екологічної політики, якості води та управління водними ресурсами.
Санітарні та фітосанітарні заходи
Прогресом у цій сфері є ухвалення Верховною радою законопроекту “Про державний контроль, що здійснюється з метою перевірки відповідності законодавству про безпечність та якість харчових продуктів і кормів, здоров’я та благополуччя тварин” (№0906). Він створює юридичне підґрунтя для реформування системи державного контролю безпечності харчових продуктів та прийняття понад 40 підзаконних актів.
Окрім того, важливим є ухвалення проекту Закону “Про безпечність та гігієну кормів” (№2845), що забезпечує запровадження еквівалентної європейській системи державного контролю безпечності кормів, а також питання гарантування безпечності виробництва, експорту, імпорту, використання, пакування, маркування, транспортування, зберігання та введення в обіг кормів.
Громадське здоров’я
Позитивною, на перший погляд, виглядає ситуація у сфері трансплантації клітин і тканин. Зараз у Верховній раді знаходиться проект Закону “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо охорони здоров’я та трансплантації органів та інших анатомічних матеріалів людині” (№2386а-1), який пройшов перше читання.
Що ж стосується ситуації у сфері тютюну, то процес пригальмовує небажання знайти спільну домовленість між авторами двох проектів Закону (№2820 та №2430) через різні вимоги до виробництва, реклами та продажу тютюну.
Сфера крові теж знаходиться у стані незавершеності. Все завмерло на етапі прийняття Стратегії розвитку національної̈ системи крові. Як наслідок, не просуваються реформи, необхідні для створення безпечного донорства.
Транспорт
До 1 січня 2018 року Україна мала наблизити своє законодавство у сфері автомобільного транспорту до вимог ЄС задля забезпечення можливості українським перевізникам отримання багаторазових дозволів на міжнародні перевезення на території ЄС.
Однак цього не відбулося. Мало позитиву і у напрацюваннях змін щодо небезпечних вантажів: нормативні акти вже розроблені, однак досі не прийняті. Деякі законопроекти взагалі можуть змінити ситуацію ще в гірший бік.
Найсумніша ситуація з морським транспортом – за передбачений на це час не було підготовлено жодного якісного законопроекту. Водночас є і позитивні законопроекти, що стосуються автомобільного (№7386) та залізничного транспорту (№2475а).
* * * * *
Звісно, позитивним моментом є те, що нарешті на четвертому році виконання Угоди уряд і парламент планують консолідувати зусилля. Безперечно, це має стимулювати прискорення виконання зобов’язань України, бо без політичного лідерства її неможливо рухати.
При цьому проблемним моментом залишається відсутність глобальної політичної мети-мотиватора, наприклад, чіткої перспективи членства України в ЄС. Тому це сильно впливає на розуміння необхідності виконання Угоди серед різних груп інтересів, які не зацікавлені міняти старі правила гри.
Лише аграрні експортери та промислові групи, які теж здійснюють експорт, бачать вигоду від виконання Угоди.
Відсутність чіткої та узгодженої методології щодо імплементації Угоди про асоціацію у різних сферах призводить до необхідності адаптувати вже напрацьоване національне законодавство до нових, розширених та детальніших вимог.
Адже значна кількість актів ЄС, що наведена в Додатках до Угоди, була скасована та замінена.Також є низка зобов’язань, які не мають чітко визначених термінів, але це не означає, що про них можна забути.
І найголовніше – на успішне виконання вимог Угоди можна розраховувати лише за наявності фахової секторальної експертизи, а також реального бажання парламенту і уряду виділяти євроінтеграційні ініціативи як пріоритет у своїй роботі.
Автори: Любов Акуленко, Дмитро Науменко, Олена Степаненко, Євгеній Ковтун,
ГО “Український центр європейської політики”
